材料：近日媒體報(bào)道稱，一場(chǎng)讓農(nóng)民“上樓”的行動(dòng)，正在全國(guó)二十多個(gè)省市進(jìn)行。拆村并鎮(zhèn)，無數(shù)村莊正從中國(guó)廣袤的土地上消失，無數(shù)農(nóng)民正在“被上樓”。而此舉的背后，是政府將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。其政策依據(jù)是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。報(bào)道在網(wǎng)民中引起巨大反響，紛紛對(duì)各地從農(nóng)民手中“搶”地的做法表示極大不滿。

　　不少網(wǎng)民認(rèn)為，農(nóng)民“被逼上樓”，是很可怕的事，是對(duì)農(nóng)民利益赤裸裸的掠奪。有網(wǎng)民說，在農(nóng)村改革之初，政府承諾土地政策50年不變，可現(xiàn)在，在建設(shè)新農(nóng)村的名義下，全國(guó)正在上演的這場(chǎng)愈演愈烈的撤村并鎮(zhèn)運(yùn)動(dòng)。不考慮農(nóng)民意愿，甚至用行政手段強(qiáng)迫農(nóng)民，使“50年不變”的承諾失信于民，使農(nóng)民的利益再一次被蠶食。

　　有網(wǎng)民指出，強(qiáng)拆搶占致使大量農(nóng)民失去一輩子辛苦掙得的家園，強(qiáng)拆搶占改變了農(nóng)村的格局，改變了農(nóng)民的生活方式，不少農(nóng)民失去賴以生存的土地，又無一技之長(zhǎng)，今后讓他們何以為生？當(dāng)大量農(nóng)民變?yōu)槭I(yè)者、赤貧者時(shí)，國(guó)家怎么可能長(zhǎng)治久安？

　　有網(wǎng)民認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)不是簡(jiǎn)單的城市化，更不是簡(jiǎn)單地把農(nóng)民集中小區(qū)化居住。至于怎樣才是新農(nóng)村的發(fā)展方向，中央早就為新農(nóng)村勾畫過圖景，這就是“生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主”，而絕不是要讓農(nóng)村都變成城鎮(zhèn)社區(qū)。

　　【試題預(yù)測(cè)1】農(nóng)民“上樓”運(yùn)動(dòng)中的“被上樓”現(xiàn)象。

　　【華圖答題框架】

　　1. 事實(shí)上，這一場(chǎng)“農(nóng)民被上樓”行動(dòng)可以看作是中國(guó)新城市化進(jìn)程中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)。各地規(guī)模浩大的拆村運(yùn)動(dòng)，往往打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等各種旗號(hào)，當(dāng)然也有相對(duì)應(yīng)的政策，例如諸如“村改社”、“宅基地?fù)Q房”、“土地?fù)Q社保”等等。不少地方以罕見的熱情擁抱“拆村并居”行動(dòng)，其目標(biāo)很明確：讓農(nóng)民上樓，把騰出的農(nóng)民宅基地等土地復(fù)墾后換取同等面積的城市建設(shè)用地指標(biāo)。這樣，既可以獲得城鄉(xiāng)土地之間的級(jí)差收益，更可以突破宏觀調(diào)控下緊縮“地根”的限制，完成各地GDP的發(fā)展目標(biāo)。

　　2. 農(nóng)民被要求“上樓”，似乎是一種新生活的開始，但問題也來了：農(nóng)民的補(bǔ)償是不是到位了？補(bǔ)償?shù)慕痤~是否足以使他們住進(jìn)樓房？在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，這些可能都不是問題。但是對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，地方財(cái)政收入不足以補(bǔ)償農(nóng)民的損失，那又該如何保障“被上樓”農(nóng)民的權(quán)益？即便農(nóng)民們上樓成功了，從形式上進(jìn)城了，可是，這些農(nóng)民又如何在城市中維持較為體面的生活？目前中國(guó)城市就業(yè)率本來就不太理想，這些失地農(nóng)民又一下子涌進(jìn)城市，一旦找不到合適的就業(yè)機(jī)會(huì)，會(huì)不會(huì)又形成新的貧民窟？即便土地可以換社保，可是社保能維持他們?nèi)粘５纳顔幔?/p>

　　3. 這些顧慮還只是表面問題，更重要的是，“農(nóng)民被上樓”傷害的還有一種隱性的文化。正如陳錫文所言，“農(nóng)村社會(huì)之所以這么多的人能夠比較平靜地運(yùn)行，農(nóng)村的血緣地緣關(guān)系看起來是一種落后，但是客觀上它是一種傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)保障了農(nóng)村社會(huì)在很少公共資源的情況下能夠平穩(wěn)地運(yùn)行。”當(dāng)城市公共資源本就短缺的情況下，“農(nóng)民被上樓”又使得中國(guó)村莊的傳統(tǒng)和文化面臨斷裂的危險(xiǎn)，農(nóng)民的心靈家園又該如何安放？

　　4. 不得不說，“農(nóng)民被上樓”其實(shí)是一些地方在“加速城市化”的雄心下，有意扭曲和肢解國(guó)家政策，剝奪了農(nóng)民的生活選擇權(quán)。包括新農(nóng)村建設(shè)在內(nèi)的一系列公共政策，本質(zhì)上都是要使農(nóng)民過上更加幸福的生活，但很多“農(nóng)民被上樓”的做法實(shí)質(zhì)是利用政策漏洞擴(kuò)大土地財(cái)政，完全是對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的誤讀或違背。所以，農(nóng)民上不上樓，一定要因地制宜，一定要充分尊重農(nóng)民的選擇。

　　【試題預(yù)測(cè)2】農(nóng)民“上樓”運(yùn)動(dòng)中遇到的問題以及解決辦法。

　　【華圖答題框架】

　　政策設(shè)計(jì)理念及出發(fā)點(diǎn)是好的，不過由于缺乏監(jiān)管，農(nóng)民正在“被上樓”，這場(chǎng)“試點(diǎn)”背后出現(xiàn)一批合法利益未得到保障的農(nóng)民境況堪憂。

　　1.“上樓”被指無法律依據(jù)

　　“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”在實(shí)際操作中存在一些法律問題。將農(nóng)民集中起來創(chuàng)造一個(gè)大規(guī)模的村莊，這種“適度城市化”，改變了農(nóng)村農(nóng)民原來的生活生產(chǎn)方式，這種強(qiáng)制性的做法是缺乏法律依據(jù)的。這種強(qiáng)行的集中，不是正常的增減。政策中明確的增減，只是為了給土地規(guī)劃上的農(nóng)業(yè)用地提供周轉(zhuǎn)空間，并不意味可以讓百姓強(qiáng)行搬遷。

　　2. 一些地方政府并未按照承諾的以宅基地?fù)Q房，而是根據(jù)房屋的建筑面積換房；還有一些地方建設(shè)者故意建設(shè)面積較大的房屋，農(nóng)民不得不以商品房的價(jià)格購買多出的住房面積。事實(shí)上，在操作中，許多農(nóng)民都不是完全地?fù)Q房，而是必須從腰包里掏錢買房。有關(guān)部門曾承諾按照每人15平方米的標(biāo)準(zhǔn)，以戶為單位可獲得“小平方米房屋”，但這一承諾很多地方并未履行，甚至連這樣的房屋都沒有開始施工建設(shè)。農(nóng)民失去了賴以生存的土地，在鎮(zhèn)里找不到新的工作，而且生活開銷很大，新生活面臨一定困難。

　　3. 在換房過程中，某些官員或者同他們有聯(lián)系的人從中漁利，目前一些地方采取很低的價(jià)格和補(bǔ)償從農(nóng)民手中征收土地，再用較高的價(jià)格賣給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，這個(gè)差價(jià)往往是補(bǔ)償款的十幾倍，農(nóng)民并未從中獲得應(yīng)有的補(bǔ)償。這個(gè)過程并不公開，某些人利用職權(quán)之便從中獲利。很多地方政府“圈地”后并沒有及時(shí)開發(fā)，因此而滋生的腐敗不容忽視。

　　4. 地方經(jīng)營(yíng)土地財(cái)政是一個(gè)公開的事實(shí)，特別是城市周邊的土地升值空間太大，一旦利用增減掛鉤大開綠燈把這些土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，地方政府有很大的獲利空間。在制度上，目前仍沒有很好的辦法來遏制這種典型的與民爭(zhēng)利。“增減掛鉤”政策如果操作不好的話，就成了“開綠燈”，農(nóng)民的權(quán)益將受到更大的影響。

　　城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策本意是推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的節(jié)約、集約利用，然而這場(chǎng)以政策為依據(jù)的“運(yùn)動(dòng)”，目前卻被指是曲解國(guó)家政策，為地方土地財(cái)政所驅(qū)動(dòng)，正在演繹為違背農(nóng)民利益、以地生財(cái)?shù)男峦緩?。相關(guān)部門可以從以下幾個(gè)方面入手：

　　1.法律要明確農(nóng)民土地補(bǔ)償，必須在操作環(huán)節(jié)上進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)有效監(jiān)管和問責(zé)機(jī)制，更多調(diào)研民意，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀利益的同時(shí)，切實(shí)保障農(nóng)民利益。國(guó)土部門應(yīng)從國(guó)家層面盡快制定掛鉤試點(diǎn)收益分配的具體方案，使試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)民真正享受到掛鉤試點(diǎn)帶來的實(shí)惠。

　　2.農(nóng)民“上樓”涉及到重新規(guī)劃，“目前，防止有關(guān)政策被濫用的遏制程序必須前移，城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、變動(dòng)、調(diào)整，都應(yīng)該由利害相關(guān)者充分的參與。”中國(guó)土地征拆問題的癥結(jié)其實(shí)就在規(guī)劃這一環(huán)節(jié)，缺乏監(jiān)督的規(guī)劃成了使各種侵害農(nóng)民權(quán)益行為合法化的手段。

　　3.制度層面須繼續(xù)強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)地位，虛化土地所有權(quán)，只有這樣，才有利用市場(chǎng)配置資源的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。在試點(diǎn)城市批準(zhǔn)節(jié)奏上，應(yīng)該放緩，如此數(shù)量眾多的省份和城市在短短幾年內(nèi)齊上馬，失去了“試點(diǎn)”本身的意義。針對(duì)出現(xiàn)的問題，分析其產(chǎn)生原因進(jìn)而制定相應(yīng)措施，比如對(duì)于認(rèn)識(shí)上的偏差，需要對(duì)試點(diǎn)省份主管領(lǐng)導(dǎo)和項(xiàng)目區(qū)負(fù)責(zé)人進(jìn)行再培訓(xùn)，做法不規(guī)范和管理有缺陷的地區(qū)要實(shí)行主管人員問責(zé)制。