“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”，呼聲由來(lái)已久的鐵路公檢法改革終于在近日拉開了帷幕，長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的“兒子審老子，企業(yè)管社會(huì)”之怪現(xiàn)狀步入終結(jié)的軌道。

　　多少年來(lái)，鐵路公安為“保障鐵路部門的利益”，越權(quán)管理著本該由地方公安管理的鐵路線。多少年來(lái)，個(gè)別鐵路警察越權(quán)在鐵路道口罰款，根本無(wú)視這屬地方交警的職權(quán)范圍。多少年來(lái)，同一樁“列車撞死人”的案件，原告若到地方法院索賠，可獲數(shù)十萬(wàn)元；但若“誤入歧途”地選擇鐵路法院，則甚至只能得到數(shù)百元的“侮辱性賠款”。

　　本次改革，將讓中國(guó)在“法治統(tǒng)一”的道路上邁出一大步。與此同時(shí)，改革的代價(jià)也是我們不得不考慮的問(wèn)題。

　　7月17日，國(guó)家公務(wù)員局、鐵道部在京聯(lián)合召開“鐵路公安民警向公務(wù)員過(guò)渡工作會(huì)議”，對(duì)鐵路公安民警過(guò)渡為公務(wù)員的工作進(jìn)行了全面部署。這意味著，“年年說(shuō)，年年不見動(dòng)靜”的鐵路公安轉(zhuǎn)制工作，終于有了現(xiàn)實(shí)的進(jìn)展。據(jù)悉，這次改革不僅涉及鐵路公安，鐵路法院和鐵路檢察院也將推進(jìn)轉(zhuǎn)制。

　　鐵路公安成“企業(yè)保安”　兩種法院“同命不同價(jià)”　

　　鐵路公安系統(tǒng)干部黃英自認(rèn)為是“保安”而非“警察”。保安是為企業(yè)服務(wù)的，企業(yè)的利益并不等同于人民群眾的利益，有時(shí)候甚至?xí)l(fā)生沖突。不為人民服務(wù)的“警察”怎么可能是“人民警察”？法院和檢察院亦是如此，正所謂“吃別人的嘴短，拿別人的手軟”。

　　黃英（化名）是東北某鐵路公安局的一名干部，他最近心情很愉快，因?yàn)樵诓贿h(yuǎn)的將來(lái)，他就要成為一名真正的“人民警察”了。接受過(guò)良好高等教育的他參加工作以來(lái)一直有個(gè)打不開的心結(jié)：“我們這樣的‘違法性執(zhí)法’到什么時(shí)候才是個(gè)盡頭？”

　　黃英告訴記者：“國(guó)家的執(zhí)法者竟然不是公務(wù)員，國(guó)際友人對(duì)此簡(jiǎn)直不敢相信。中國(guó)鐵路警察保護(hù)的是作為企業(yè)的鐵路部門的利益，而鐵路部門的利益并不等同于人民群眾的利益，有時(shí)候甚至?xí)l(fā)生沖突。鐵路公安改制，將改變警察為企業(yè)服務(wù)的特例，是中國(guó)向法治社會(huì)深入發(fā)展的一個(gè)里程碑。改制后，我們就是真正的‘人民警察’了，就可以光明正大地為人民服務(wù)了。”

　　據(jù)了解，在建國(guó)初期“政企不分”、“國(guó)家辦企業(yè)”的大背景下，決策層考慮到鐵路是“國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈”，其運(yùn)輸具有跨區(qū)域性，以及社會(huì)治安形勢(shì)復(fù)雜等因素，參考前蘇聯(lián)模式，由鐵道部代表國(guó)家對(duì)本系統(tǒng)實(shí)行全面管理，其中包括執(zhí)法與司法。1982年，又自上而下建立了三級(jí)鐵路運(yùn)輸法院和鐵路運(yùn)輸檢察院。

　　隨著“政企分離”改革的推進(jìn)，中國(guó)在體制層面已經(jīng)基本理清了政企關(guān)系，郵電等大系統(tǒng)的企業(yè)化改革已經(jīng)順利完成。如今，鐵路集團(tuán)已屬企業(yè)性質(zhì)，長(zhǎng)期“食其俸祿”的鐵路公檢法系統(tǒng)顯然不可能是國(guó)家機(jī)關(guān)。把這些企業(yè)性質(zhì)的公檢法從鐵路系統(tǒng)剝離出來(lái)，事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈的和諧與正義。

　　雖然是名義上的“警察”，黃英此前卻一直認(rèn)為自己只是一名“保安”。“為企業(yè)利益服務(wù)的，不是保安，是什么？”如同房地產(chǎn)公司的保安經(jīng)常開罪業(yè)主，鐵路公安心中的那桿秤也不可能公平。

　　例如：發(fā)生鐵路交通事故后，先由鐵路公安負(fù)責(zé)勘察現(xiàn)場(chǎng)，然后由職能類似于地方交警的鐵路安全監(jiān)察部門出具“責(zé)任認(rèn)定書”，作為此后賠償?shù)仁乱说?ldquo;事實(shí)依據(jù)”。而鐵路公安和鐵路安監(jiān)作為鐵路企業(yè)的“兒子”，“是決不可能做出對(duì)鐵路企業(yè)不利的認(rèn)定的”。“保安是不可能代表人民群眾的利益的。按理說(shuō)，企業(yè)應(yīng)該在警察的指導(dǎo)下做好保衛(wèi)工作，現(xiàn)在弄反了，作為企業(yè)的鐵路部門可以指揮警察，我們有時(shí)候半開玩笑半正經(jīng)地自嘲‘我們不是人民警察，我們是老板的警察，企業(yè)就是我們的老板’”。

　　黃英向記者介紹，整個(gè)鐵路公檢法系統(tǒng)都隸屬于鐵路政法委，是鐵路局的下設(shè)單位，因此，“在鐵路交通事故中，鐵路法院當(dāng)然也不大可能做出公正的判決”。

　　例如：針對(duì)同一樁發(fā)生在鐵路上的交通事故，根據(jù)《鐵路法》和《鐵路保護(hù)條例》，鐵路部門是免責(zé)的；而根據(jù)《民法通則》，鐵路公司作為高危企業(yè)，放任那些危及群眾人身安全的行為，就應(yīng)該負(fù)賠償責(zé)任。

　　所以，在地方法院的判例中，鐵路部門幾乎都要支付數(shù)十萬(wàn)元的高額賠償；但若由鐵路法院審理同一案件，則傾向于判“鐵路部門無(wú)過(guò)錯(cuò)”而免責(zé)，有時(shí)候賠償金額只有象征性的、對(duì)被害人家屬具有一定“侮辱性”的數(shù)百元。在兩種法院，“同命不同價(jià)”。

　　鐵路法院門庭冷落　管轄權(quán)爭(zhēng)議層出不窮

　　只有地方交警擁有在鐵路道口的執(zhí)法權(quán)，但鐵路公安有時(shí)也會(huì)上陣處罰。鐵路法院審理的案件到底有多少“專業(yè)性”？的確值得商榷。如果說(shuō)通過(guò)鐵路運(yùn)輸贓物的案件就得交由鐵路法院審理，那我們是否還需要設(shè)立“汽車法院”和“飛機(jī)法院”？

　　黃英向記者坦言，在“名不正，言不順”的情況下，鐵路公安此前一直在越權(quán)管理。按照《鐵路法》的規(guī)定，鐵路公安負(fù)責(zé)管理車站和列車的治安；出站信號(hào)機(jī)以外的線路，則由地方公安機(jī)關(guān)屬地管理。但“為了維護(hù)鐵路企業(yè)的利益”，鐵路公安機(jī)關(guān)卻“自然而然”地進(jìn)行著“違法（違反《鐵路法》）管理”，隨意擴(kuò)大自己的“執(zhí)法權(quán)”，自作主張地把自己無(wú)權(quán)管的事也納入管轄范圍。

　　例如，根據(jù)屬地管轄原則，出站信號(hào)燈以外的鐵路線上發(fā)生撞軋行人、撞軋牲畜，道口發(fā)生交通肇事等事故，都應(yīng)由地方公安機(jī)關(guān)管轄。但由于歷史遺留原因，這些案件此前及現(xiàn)在一直由鐵路公安機(jī)關(guān)管理著。“這顯然違反了《鐵路法》，對(duì)受害人是不公平的”。

　　黃英真實(shí)的想法是：鐵路部門作為一家企業(yè)，有“保安護(hù)路隊(duì)”即可，不應(yīng)擁有“執(zhí)法權(quán)”。他向記者透露，目前的確有不少鐵路公安“執(zhí)法違法”，在沒(méi)有合法授權(quán)的情況下，為了經(jīng)濟(jì)利益而私自執(zhí)法。

　　例如：鐵路公安整頓道口交通秩序，根據(jù)《鐵路法》的規(guī)定，其并不具備執(zhí)法權(quán)。但他們有時(shí)會(huì)對(duì)違章通過(guò)道口的駕駛員進(jìn)行處罰，這顯然是違法的。黃英說(shuō)，基層鐵路民警普遍不喜歡這類“沒(méi)事找事”，“管那些自己不該管的事又何苦呢”？

　　在為數(shù)并不算太少的鐵路民事訴訟案件中，原告一般對(duì)審理法院擁有對(duì)鐵路法院和事發(fā)地法院“二選一”的自主權(quán)，“他們選擇到哪里訴訟，就由哪里審判”。 而實(shí)際情況是，鐵路法院的案件數(shù)量“少得可憐”。

　　黃英認(rèn)為，鐵路法院門庭冷落的背后，是公眾對(duì)其的不信任。“很多作為原告的老百姓都知道，鐵路法院一般都會(huì)判鐵路企業(yè)贏，而地方法院很可能會(huì)判被害人贏”。因此而引發(fā)的管轄權(quán)爭(zhēng)議，層出不窮。老百姓到地方法院告鐵路部門；鐵路部門提出異議，要求轉(zhuǎn)交鐵路法院審理；最后高一級(jí)的人民法院不得不出面裁定管轄權(quán)。

　　即便在鐵路法院審理的為數(shù)有限的案件當(dāng)中，大量案件與鐵路的關(guān)聯(lián)性到底有多大，也值得商榷。例如：根據(jù)《新民晚報(bào)》報(bào)道，幾天前的7月31日，上海鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院在南京公開開庭，判決一起特大拐賣兒童案，拐賣41名嬰兒的23名被告人均被判刑。這起案件與鐵路的唯一關(guān)聯(lián)是：犯罪嫌疑人是通過(guò)鐵路運(yùn)輸嬰兒的。

　　地方政府不接燙手山芋　鐵路公安將垂直管理？

　　有的鐵路公安僅有初中學(xué)歷，有不少鐵路法官、檢察官未通過(guò)司法考試。當(dāng)人數(shù)眾多的他們蜂擁入公務(wù)員隊(duì)伍后，政法系統(tǒng)將為此付出昂貴的培訓(xùn)成本。但總體上看，改革將促進(jìn)中國(guó)法治的統(tǒng)一化進(jìn)程，表明了中國(guó)法治日益科學(xué)化的發(fā)展趨勢(shì)。

　　黃英向記者透露，事實(shí)上，早在2003年鐵路系統(tǒng)在推行“主輔分離”改革時(shí)，就提出要?jiǎng)冸x鐵路公檢法。然而，整整6年的時(shí)間過(guò)去了，改革基本上毫無(wú)成效。此前，黃英所在公安局的警察們已先后參加了三次“轉(zhuǎn)制考試”。

　　然而，這些考試結(jié)束后，一律沒(méi)了下文，而且這些考試缺乏權(quán)威性，帶有“自?shī)首詷?lè)”的性質(zhì)，考試成績(jī)的效力幾近于零?，F(xiàn)在，大伙兒們不得不重新參加由國(guó)家組織的統(tǒng)一考試。黃英本人有一定的職務(wù)，因此免考。

　　據(jù)了解，在城市，鐵路公安的待遇低于地方公安；而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則比地方高。這是因?yàn)?，鐵路部門沿承了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的工資制度，在同一地區(qū)（如：沈陽(yáng)地區(qū)）內(nèi)，鐵路公安的待遇幾乎完全相同，并未充分考慮城鄉(xiāng)消費(fèi)水平的差異。從待遇角度看，城市鐵路公安對(duì)轉(zhuǎn)制表示歡迎，而某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)鐵路公安，則因?yàn)楫?dāng)?shù)刎?cái)政收入水平的低下，而對(duì)改革持保留態(tài)度。

　　據(jù)目前鐵路公安系統(tǒng)內(nèi)部人士掌握的情況，改革后，鐵路公安將采取垂直管理的模式。也就是說(shuō)，鐵路公安作為一個(gè)獨(dú)特的系統(tǒng)，將繼續(xù)存在下去，與地方政府無(wú)關(guān)。改革的意義，主要體現(xiàn)為鐵路警察的身份從企業(yè)員工過(guò)渡為公務(wù)員，以及對(duì)其的財(cái)政負(fù)擔(dān)從鐵道部門轉(zhuǎn)移到中央財(cái)政。

　　黃英坦言：如果最終采用這種改革模式，改革的效果令人擔(dān)憂。因?yàn)椋?ldquo;鐵路公安的工作并無(wú)太多的特性可言，最好能夠并入地方公安。至于鐵路公安的跨區(qū)域執(zhí)法問(wèn)題，完全可以通過(guò)全國(guó)人大的統(tǒng)一規(guī)定而得到解決。”記者了解到，之所以采用垂直管理的模式，主要是因?yàn)椴簧俚胤秸淮笤敢饨邮骤F路公安隊(duì)伍這個(gè)燙手山芋。

　　黃英毫不諱言地向記者描述了鐵路公安隊(duì)伍的現(xiàn)狀：“人數(shù)多，全國(guó)大概有十幾萬(wàn)人吧。最主要的問(wèn)題是個(gè)人素質(zhì)差。很多民警是在鐵路沿線就近招聘的，他們對(duì)當(dāng)?shù)厥煜ぃ珱](méi)有經(jīng)過(guò)警校培訓(xùn)，有的甚至只有初中文憑，素質(zhì)怎么可能高？” 黃英相信，該次轉(zhuǎn)制考試，“形式大于實(shí)質(zhì)”，“為了維護(hù)改革中人員的穩(wěn)定，考試不可能太刁難”。

　　根據(jù)《人民警察法》的規(guī)定，人民警察至少應(yīng)當(dāng)具備高中學(xué)歷。但此次改革，經(jīng)有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)，現(xiàn)有的鐵路公安隊(duì)伍將集體參加轉(zhuǎn)制考試，包括那些初中學(xué)歷者。這種“泥沙俱下”式的改革，勢(shì)必會(huì)給轉(zhuǎn)制后鐵路公安隊(duì)伍的整體專業(yè)表現(xiàn)造成隱患，畢竟，“人民公安是公務(wù)員，鐵路公安是‘保安’，對(duì)個(gè)人素質(zhì)的要求有著天壤之別。”

　　在鐵路法院和鐵路檢察院方面，目前體制內(nèi)的主流說(shuō)法是人員分流至地方，或作為地方法院、檢察院的一個(gè)部門，“整體搬遷”。鐵路法院和鐵路檢察院同樣面臨轉(zhuǎn)制的“素質(zhì)門檻”。此前，他們是為維護(hù)鐵路企業(yè)的利益而存在的，“法官”、“檢察官”由鐵路企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層任命，在遴選機(jī)制上，與通常意義上的法官和檢察官截然不同。他們中的不少人并未通過(guò)司法考試，也就是說(shuō)，“他們此前一直在‘無(wú)證審案’”。

　　在積極層面，上海鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院政策研究室的工作人員向本報(bào)記者介紹，近年來(lái)，該院利用位于上海、南京、杭州、福州和蚌埠五市的分院，在破解“法律界第一難題”——“執(zhí)行難”問(wèn)題上，發(fā)揮了積極的作用。

　　假設(shè)上海浦東法院的判決所涉及的被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)或被執(zhí)行人在江蘇省內(nèi)，浦東法院通常會(huì)因?yàn)榻K當(dāng)?shù)胤ㄔ旱?ldquo;地方保護(hù)主義”等復(fù)雜因素，而無(wú)法高效地異地執(zhí)行。在這種情況下，上海鐵路中院便可以利用其機(jī)構(gòu)分布上“大區(qū)制”的優(yōu)勢(shì)，打破省市條框，承接異地指定執(zhí)行案件，并取得良好的效果。六年來(lái)，上海鐵路兩級(jí)法院已受理指定執(zhí)行案件2302件，執(zhí)行標(biāo)的金額15.24億余元，執(zhí)結(jié)2259件，執(zhí)結(jié)率為98.13%，執(zhí)行到位金額8.8億元，執(zhí)行到位率達(dá)到63.76%?！?/p>