深圳經(jīng)過醞釀20年,在全國首推公務(wù)員分類管理,行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)類崗位建單獨晉升渠道,待遇與行政級別脫鉤
即便考上也不再具有官的權(quán)力,新進公務(wù)員全部實行聘用制,聘期一般3年,這還是原來的公務(wù)員嗎?
此次改革小組成員歐陽堅說,對大量長期壓在副科、正科兩級得不到升遷的基層公務(wù)員來說,改革“增加了一種激勵機制”
專家分析指出,深圳模式“遲早推廣至全國”。對于根深蒂固的“官本位”意識、對于高燒不退的“考公熱”,此舉將意味什么?
3月19日上午,深圳市體育館人頭攢動,一批年輕人拿著一摞證件接受資格審查,他們報考了深圳市行政執(zhí)法類聘任制公務(wù)員。
“這還是不是公務(wù)員啊?”暨南大學(xué)研究生陳城驚詫地發(fā)現(xiàn),當(dāng)公務(wù)員多了“行政執(zhí)法類”、“聘任制”這樣的前綴,公務(wù)員已經(jīng)不是原來的公務(wù)員了。
深圳近日推進公務(wù)員分類管理改革,將公務(wù)員劃分為綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)三類,后兩類建立獨立的晉升渠道,待遇與行政級別脫鉤,不再走“官道”。
聘任制改革同時推進,對于新招的公務(wù)員,將采用聘用制,試用期6個月,聘期一般3年。
“考上了公務(wù)員原本意味著做官,捧上了鐵飯碗。”陳城說,現(xiàn)在完全不是那么回事了,即便考上了公務(wù)員,也不再具有官的權(quán)力,也并不意味著終身衣食無憂。
“官本位”意識成改革最大阻力
深圳從來不乏改革故事,這一次,深圳成為全國第一個實行公務(wù)員分類管理的城市。
2.4萬名來自公安、規(guī)劃、國土、稅務(wù)、城管等10個部門的執(zhí)法人員,被歸為“行政執(zhí)法類”公務(wù)員,統(tǒng)稱“執(zhí)法員”。氣象局16名氣象預(yù)報、信息網(wǎng)絡(luò)人員歸類“專業(yè)技術(shù)”。兩者之和約占深圳公務(wù)員的七成。
他們不走“官道”,每個人的職責(zé)都是執(zhí)行,不具備“官”的決策權(quán)力。
但他們擁有獨立的晉升渠道,如“執(zhí)法員”設(shè)7個職級,由高至低為:一級執(zhí)法員、二級執(zhí)法員……七級執(zhí)法員。各職級間無上下級關(guān)系,一級執(zhí)法員也無權(quán)領(lǐng)導(dǎo)七級執(zhí)法員。
“官權(quán)”掌握在那些帶“長”的人手中,如局長、處長、科長,而他們都屬于綜合管理類公務(wù)員。
由于職級能不能晉升全憑個人業(yè)績,各層次“執(zhí)法員”發(fā)展機會均等,很多基層執(zhí)法員對此十分歡迎。
中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授陳天祥認為,公務(wù)員分類管理的一大好處就是沖淡了官本位。“在大學(xué),只要學(xué)問好就受人尊重,中山大學(xué)就有很多老師不愿做官,有人當(dāng)了幾年官后就辭職了。同樣的道理,只要執(zhí)法水平高,能成為高級執(zhí)法員,同樣值得佩服,沒必要爭著當(dāng)科長、處長。”
也有人有些抵觸。深圳市人力資源和社會保障局公務(wù)員處的歐陽堅是此次改革小組的成員之一,他表示以前基層級別低,晉升空間小,現(xiàn)在基層和機關(guān)拉平,各層次公務(wù)員機會均等,涉及到利益的重新分配。
可是,一些基層公務(wù)員對此也持異見。歐陽堅稱,“官道”被堵死,讓一些公務(wù)員很失落。“官位就像懸在面前的一個餅,看起來很誘人,但實際上很虛幻,搶到的只是個別人。既便如此,一下子把這個餅?zāi)玫?很多人還是會感到不適應(yīng)。”
根深蒂固的“官本位”意識,是分類改革的最大阻力,有人不停地問:“三級執(zhí)法員到底是不是處級干部呢?”
分類管理只是一味“安慰劑”?
盡管深圳喝了“頭啖湯”,但依然被指過于保守。
“深圳將公務(wù)員分為三類,這種劃分依然很粗放。”陳天祥認為深圳的步子可以更大一點,將類別劃分得更細一點,否則很難達到分類管理的目的。
公務(wù)員制度發(fā)展之初,政府職能比較簡單,公務(wù)員多為通才。隨著政府職能擴張,社會分工越來越細,越來越強調(diào)公務(wù)員的專業(yè)水平。分類管理的主要目的就是加強公務(wù)員的專業(yè)化建設(shè),提升工作效率。“分得越細,越有利于科學(xué)管理。”
對此,張成剛頗有感觸:“在公安機關(guān),有的人搞戶籍,有的人搞刑偵,還有的人今天寫材料,明天去執(zhí)法,如果只是籠統(tǒng)地歸為執(zhí)法員,不進一步細分,仍難做到科學(xué)管理。”
“拿同一套標(biāo)準(zhǔn)如何考核不同性質(zhì)的職位?考核不了,好壞就只能由領(lǐng)導(dǎo)說了算。”陳天祥說,在這種粗放的管理模式下,干活不積極,搞關(guān)系積極,潛規(guī)則就是這么來的。
美國上世紀(jì)50年代就將公務(wù)員分為“一般行政類”和“技藝保管類”,僅前者就分為23個職組,524個職系,18個職等。英國、香港、新加坡等地也分得很細。
對此,深圳市人力資源和社會保障局局長王敏坦誠,目前的劃分的確比較粗放,接下來會在三大類中作進一步細分。“改變長期以來形成的‘大一統(tǒng)’的行政文化有個過程,必須考慮平穩(wěn)過渡,難以一步到位。”
而中國人民大學(xué)政治學(xué)系教授張鳴則擔(dān)心,公務(wù)員分類管理只是一味“安慰劑”。在發(fā)達國家,公務(wù)員所得到的好處,基本上都體現(xiàn)在職級高低上。但在中國,一個公務(wù)員有沒有官位,含金量大為不同,因為職級帶來的工資提升,比起官位帶來的各種有形無形的好處,“簡直就沒法比,說天壤之別,一點都不過分”。
歐陽堅回應(yīng)說,官位的含金量的確很高,但能當(dāng)官的只是少數(shù)人。深圳人社局發(fā)現(xiàn),很多公務(wù)員20多歲時工作很有沖勁,但到了30多歲,一旦發(fā)現(xiàn)升官無望就開始混日子。
“基層大量公務(wù)員壓在副科、正科這兩級,長期得不到升遷,覺得和機關(guān)比很吃虧,非常影響士氣。由于體制的壓制,要讓他們一直保持旺盛的精力不現(xiàn)實。”歐陽堅說,這就是所謂的“天花板現(xiàn)象”,而分類管理則在官位之外增多了一種激勵機制。
歷史上,針對國家干部的分類管理取得了成功。上世紀(jì)80年代末,國家干部隊伍達2900萬人,機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)干部都在里頭。此時,國企改革已經(jīng)開始,需要落實用人自主權(quán),國家干部缺乏分類管理的弊病開始顯現(xiàn)。
為此,當(dāng)時的人事部將國家行政機關(guān)的干部單列出來,專門搞一套管理體系,企事業(yè)干部另搞一套,這為企事業(yè)單位的發(fā)展釋放了巨大自由。“對國家干部進行分類管理,與今天公務(wù)員分類改革一脈相承。”陳天祥說。
“分類管理還是有效的。”歐陽堅認為,一個很明顯的例子是為警力下沉提供了體制保障,“以前公安機關(guān)的資源都往機關(guān)傾斜,而現(xiàn)在的統(tǒng)計顯示,93%的警察在一線。”
聘任制難以激起“鯰魚效應(yīng)”
聘任制,是此次深圳公務(wù)員改革的又一亮色,深圳將爭取每年補充約1000名聘任制公務(wù)員。
與傳統(tǒng)的委任制公務(wù)員相比,聘任制公務(wù)員的出口大大拓寬,用人機關(guān)與聘任制公務(wù)員協(xié)商一致,就可以解除聘任合同。“公務(wù)員這個飯碗是很好,但并非只能由你來端。”歐陽堅說,“以前要開除一個人很難,除非他觸犯了刑律。”
深圳在分類管理的同時實行聘任制,以期兩者合力產(chǎn)生更好的激勵效果。
深圳從2007年1月開始了公務(wù)員聘任制的試點工作,并招聘了兩批共53名聘任制公務(wù)員,但聘任制的威力沒有發(fā)揮出來。“因為那時聘任制公務(wù)員缺乏晉升通道,又缺乏科學(xué)的考評機制,很難做到能進能退。分類管理則解決了這些問題。”
另一方面,聘任制也將助力分類管理的推進。“如果說分類管理是確保公務(wù)員能上能下,那么聘任制則是確保能進能出,公務(wù)員不求上進,就將被請出隊伍。”深圳人社局公務(wù)員管理處處長孟漫表示。
雖然聘任制公務(wù)員被形容為“瓷飯碗”,但人們依然趨之若鶩。深圳此次聘任制公務(wù)員招考,平均每個職位超過115人參與角逐,創(chuàng)歷史新高。
很多人期待這些聘任制公務(wù)員能激起“鯰魚效應(yīng)”,激勵委任制公務(wù)員的工作熱情。但深圳方面認為“鯰魚效應(yīng)”可能會有,但沒必要高估。
“委任制公務(wù)員和聘任制公務(wù)員按照不同的機制來管理,是裝在不同魚缸里的兩種魚,不管你鯰魚如何鬧騰,對裝在另一個魚缸的沙丁魚無法起到激活的作用。”王敏認為,沙丁魚可以透過玻璃缸看到鯰魚的一舉一動,多少會有所觸動。
前些年,政府雇員制風(fēng)行一時,其中就有著名的“深圳模式”。聘任制公務(wù)員和政府雇員有何區(qū)別?
王敏稱他們完全不是一回事,前者公務(wù)員的身份并沒變,只是變終身制為合同制。而雇員主要是工勤人員,如司機、雜工等。“招聘雇員主要是為了節(jié)省成本,不排除有些單位的雇員干著公務(wù)員的活,但這種局面會逐步理順。”
有些考生擔(dān)心,聘任制公務(wù)員會淪為“二等公民”。對此,王敏表示,當(dāng)聘任制公務(wù)員占少數(shù)時,有這種感覺很正常,但隨著數(shù)量的增多,這種感覺就會消失。“對于新進公務(wù)員,都將采用聘用制,總有一天,深圳聘任制公務(wù)員會成為主流。”
“遲早會將分類管理推廣至全國”
無論如何,深圳邁出了公務(wù)員分類管理的步子。這一步,深圳花了20年,早在1990年,深圳就以香港為標(biāo)本,進行公務(wù)員分類管理研究。
孟漫稱,當(dāng)時深圳就發(fā)現(xiàn)分類管理是世界潮流。西方國家常將公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官,政務(wù)官負責(zé)制定政策,并隨政黨進退而進退；事務(wù)官負責(zé)執(zhí)行政策,不與內(nèi)閣共進退。深圳的行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員可以算是事務(wù)官。
但1990年,我國尚未確立公務(wù)員制度,分類管理也無從談起。直到2005年,《公務(wù)員法》公布,將分類管理確立為公務(wù)員管理的一項基本原則,規(guī)定公務(wù)員職位類別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。
分類管理試點工作也同步進行,國家質(zhì)檢總局在江蘇等五省區(qū)的質(zhì)檢系統(tǒng)推行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督官和檢驗檢疫官制度。當(dāng)時的人事部解釋,“兩官”制是行政執(zhí)法類公務(wù)員改革的“試驗田”。另一塊“試驗田”是在專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員領(lǐng)域,人事部與公安部決定在全國公安機關(guān)刑事科學(xué)技術(shù)、技術(shù)偵查隊伍試行分類管理。
如今,國家正在加緊推進公務(wù)員分類管理,王敏透露,2008年8月,深圳被確定為全國唯一的公務(wù)員分類管理改革地方試點城市,此后國家人力資源和社會保障部多次催促深圳抓緊試點,部里多名領(lǐng)導(dǎo)多次來深圳指導(dǎo)試點工作。
去年九月,黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》明確提出“深化干部分類管理改革,完善公務(wù)員制度”。歐陽堅分析,將分類管理寫進這么重要的文件,說明中央看到了其必然性。“從‘大一統(tǒng)’到分類管理,從技術(shù)層面講并不難,最難的是觀念的轉(zhuǎn)變,中央定調(diào)來推進,觀念轉(zhuǎn)變會更快。”
“質(zhì)檢是垂直管理,公安是半軍事化管理,上面控制得都比較緊?，F(xiàn)在深圳這樣一般意義上的政府部門也能推進,說明國家有意拓寬分類改革的廣度。”陳天祥認為照此趨勢,國家遲早會將分類管理推廣至全國。
深圳的改革消息一經(jīng)傳出,深圳人社局的電話就響個不停,吉林、成都、山東東營等地紛紛索取改革方案,以供借鑒。不久,佛山也表示將于今年探索實施公務(wù)員分類管理。“綜觀《公務(wù)員法》,最大的亮點就是分類管理和聘任制,至今五年,到出成果的時候了。”歐陽堅說。
王敏希望國家在更多的城市試點,那樣深圳就不會感到勢單力薄,也將有利于分類管理改革更加深入推進。
